财政收支差大，香洲如何蹚出一条路？

香洲区以不足全市20%的土地面积，容纳了全市近半的人口，导致该区的财政刚性支出压力更大。图为香洲区南屏科技生态城一角。 南方日报记者 关铭荣 摄

产业配套、城市建设、民生服务，都离不开政府“钱袋子”的支撑，但近年来日益加大的财政收支矛盾，令“老大哥”香洲感受到了压力。

今年2月，香洲区区长刘齐英在两会上作政府工作报告时直言不讳：“财政收支矛盾日益加大……我们必须正视这些问题，增强忧患意识，竭尽全力战胜前进道路上的一切困难和挑战。”

统计数据显示，作为珠海主城区，香洲近年来持续加大民生投入，一般公共预算支出从2013年的27.44亿元，攀升至2023年的83.84亿元，11年间增长逾200%，远超同期财政收入的增幅，导致一般公共预算收支差从2013年的-4.62亿元逐渐扩大至2023年的-38.7亿元，2020-2022年的三年疫情防控期间更是超过-50亿。

伴随房地产下行，土地出让金收入下滑，地方政府如何在保证民生投入、完善产业配套、推动城市升级的同时，摆脱土地财政依赖，寻找财政收入新的增长点？负重前行的香洲需要走出一条新路。

“财政收支矛盾日益加大”一般公共预算收支差11年扩大7.4倍

今年2月，2024年香洲区政府工作报告在提到当地发展面临的问题和短板时，首次提到了财政收支矛盾日益加大，这也引发了人们对香洲区“钱袋子”的关注。

香洲财政收支矛盾究竟如何呢？南都记者梳理了珠海市统计局过去11年发布的相关数据，2013年至2023年，香洲区一般公共预算收入从22.82亿元增长至44.97亿元，11年间增长了97%，接近一倍，增幅居珠海行政区之首，但同一时期，香洲区一般公共预算支出涨幅更大，从2013年的27.44亿元快速攀升至2023年的83.84亿元，增长了逾200%。与之对应的是，该区一般公共预算财政收支差额从2013年的-4.62亿元，扩大至2023年的-38.87亿元，11年间增加了约7.4倍。

进一步分析发现，香洲区一般公共预算收支差额最高出现在2020年，达到-59.12亿元，较上一年的-35.54亿元骤然扩大24亿元，而同年香洲一般公共预算收入为33.2亿元，这也意味着，当年该区一般公共预算收支差额约为全年一般公共预算收入的1.78倍。三年疫情防控期间，香洲区一般公共预算支出均保持在90亿元以上，财政收支差额基本在-56亿元上下区间浮动。

公开资料显示，一般公共预算收入只是地方政府全年财政总收入的一部分，此外还包含上级补助、政府性基金调入、国有资本经营预算调入等。其中，一般公共预算收入以税收收入为主，而政府性基本调入又以土地出让收入为主。

南都记者梳理香洲区官网发布的公开数据发现，尽管该区近年来一般公共预算收入低于一般公共预算支出，存在的缺口增大，但在计入上级补助、政府性基金等收入后，该区财政总收支总体保持平衡，并略有结余，比如2020年香洲财政一般公共预算结余0.93亿元，2023年结余0.74亿。

但分析人士指出，随着一般公共预算收入和一般公共预算支出的差额拉大，政府所面临的财政收支矛盾及压力也会相应增加，因为按照过往经验，以税收为主的一般公共预算收入增长通常是渐进式的，缺口的部分扩大，要维持财政收支总的平衡，很大程度上就越来越依赖上级补助或是土地出让等其他收入。

香洲区官网发布的《2024年香洲区政府预算公开》（下文简称2024年预算）显示，2023年，香洲区本级一般公共预算支出83.84亿元，完成预算90.8%，同比减少14.36亿元，下降14.6%；加上上缴上级支出12.1亿元、安排预算稳定调节基金1.23亿元后，总支出97.17亿元。对比2020年一般公共预算总支出125.96亿元，当地财政开支已然大幅缩减，这也是香洲应对财政收支矛盾日益加大，落实“过紧日子”要求的体现。香洲在2024年预算公开中也为此作了解释：“支出规模较往年有所收窄，主要是量入为出，持续优化支出结构，压减非必要非刚性支出，腾挪财力更多用于保障民生、安全等重点领域。”

人口密集 “老大哥”香洲刚性支出压力大

作为珠海的主城区、老城区，香洲人口密集，截至2023年全市近半的人口集中于此，这既为当地发展聚集了人气、财气，但客观上也导致城市建设、民生配套等公共支出更大，刚性支出更高，可谓“负重前行”。

香洲区财政收支矛盾日益加大的原因是什么？钱究竟花在哪儿了？

每年发布的《香洲区国民经济和社会发展统计公报》为我们揭开了答案。以2022年为例，该区完成一般公共预算收入42.08亿元，扣除留抵退税因素后增长4.6%，全年一般公共预算支出98.20亿元，增长0.7%。其中，教育支出33.82亿元，增长0.1%；卫生健康支出14.02亿元，增长60.1%；城乡社区支出11.12亿元；一般公共服务支出7.13亿元，社会保障和就业支出14.25亿元，科学技术支出7.14亿元，教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、节能环保、城乡社区、农林水、住房保障九项民生支出合共83.47亿元，同比增长0.7%，占全区一般公共预算支出的85%。

南都记者进一步统计了2018-2022年的相关数据，5年间，香洲区九项民生支出总额持续大幅增加，从2018年的51.84亿元，增加至2022年的83.47亿元，九项民生支出占一般公共预算支出的比重从2018年的81.5%，攀升至2022年的85%。

一个明显的趋势是，香洲区近年来教育支出攀升最快，占一般公共预算收入的比重最大。2018年，当地教育支出为23.87亿元，至2022年达到33.82亿元，5年增长了41%，2020年更是达到峰顶，当年教育支出为36.7亿元。教育支出持续攀升，旨在满足主城区人口持续增加对学位需求的快速增长。据公开报道，仅2020年，当地就新增云峰幼儿园等10所公办幼儿园，动工建设浙商等10所幼儿园，新增公办学位1.5万个，并投入使用凤凰中学、容国团小学，完成扩建广生小学、造贝学校，动工建设群贤小学、十六中。

通过与兄弟区的对比，可以更直观地观察香洲作为主城区的民生“负担”有多重。仍以2022年为参照，金湾区（开发区）九项民生支出合计57.74亿元，其中教育支出15.1亿元；斗门区九项民生支出合计49.58亿元，其中教育支出14.6亿元。相比之下，香洲一地的教育支出比金湾和斗门的总和还高。

分析人士指出，香洲以不足全市20%的土地面积，承担了全市近半的人口，相比其他区，要满足这么多人的教育、医疗、社会保障等各类民生需求，必然需要更多投入，导致该区的公共支出强度更大、财政刚性支出压力更高。

对民生开支的压力，香洲区感同身受。2021年3月29日，区长刘齐英在创新驱动发展大会上用“负重前行，爬坡过坎”来描述，并直言：“特别是随着教育、城市管理等民生支出的大幅增长，依赖“三旧”改造维持财政收支平衡的状况难以为继……可以说，香洲‘前有标兵、后有追兵’，如再不奋起突围，很可能落入‘老城区’困境”。

南都记者留意到，香洲区除在2024年政府工作报告中首次提出：“财政收支矛盾日益加大。”事实上，自2021年来，香洲区历次发布的政府工作报告均提到了来自教育、养老等领域的民生支出压力。

比如，2021年香洲区政府工作报告指出：“教育、养老等民生压力较大，公共服务供给难以满足日益增长的人口需求。对此，我们将高度重视，采取有效措施切实加以解决。”

次年，香洲区政府工作报告再次提到：“教育、医疗、养老、托幼等公共资源分布不均衡，公共服务品质还难以满足人民群众对美好生活的期待……我们一定采取有力措施，切实加以解决。”

2023年，香洲区政府工作报告称：“教育、医疗等民生压力较大，公共服务品质还难以满足人民群众对美好生活的期待……对此我们一定采取有力措施，切实加以解决。”

持续加大民生投入，体现了香洲区以民为本的情怀，目的是让老百姓过“好日子”，但客观上也给财政支出带来更大压力。既要负重前行，又要转型突围，“老大哥”香洲身上的担子不轻。

摆脱土地财政依赖 香洲未来财政收入新增长点在哪？

挑战接踵而至，财政收入增长不及兄弟区，房地产市场下行，给香洲带来了双重考验。

近年来，香洲区一般预算财政收入持续增长，从2010年的16.73亿元，攀升至2023年的44.97亿元，13年间增加了约1.69倍，单独拿出来，这份“成绩单”或许很亮眼，但横向对比，同一时期其他兄弟区的增幅更快。

南都记者梳理了2010-2023年珠海各区一般预算财政收入数据，2010年，香洲仍稳居全市各区（含功能区、行政区）第一，较排名第二的区多了3亿余元，但到了2023年，香洲一般公共预算收入虽攀升至44.97亿元，但在全市各区的排名已滑落至第三位，横琴粤澳深度合作区以86.9亿元跃居第一，金湾区以54.52亿位列第二。

另一方面，伴随城市建设、公共配套的快速跃升以及人们对优质公共服务日益增长的需求，香洲区既面临刚性支出强度升高的压力，近几年还遭遇房地产市场下行、土地财政难以为继带来的挑战。

据羊城晚报报道，早在2021年，时任香洲区委书记颜洪就曾在区委九届十六次全会上直言：香洲区的经济发展过于依赖土地财政。

这番话又是在怎样的背景下说出的呢？《关于香洲区2020年财政决算草案的报告》显示，2020年该区一般公共预算总收入125.96亿元，其中一般公共预算收入仅33.2亿元，收入的大头来自上级补助收入25.55亿元以及从政府性基金调入的39.86亿元。具体到政府性基金预算收入，报告进一步指出，当地2020年政府性基金预算收入为50.27亿元，完成预算34.76亿元的144.6%，同比增长14.9%，均为国有土地使用权出让收入。这意味着，2020年香洲国有土地使用权出让收入已经超过全年一般公共预算收入，占政府全年一般公共预算总收入的比重约为40%。

时隔3年后，香洲区对土地财政的依赖发生变化了吗？答案可从今年2月公布的《2024年香洲区政府预算公开》中窥见端倪。

该份文件显示，2023年，香洲区一般公共预算总收入为97.92亿元，其中区本级一般公共预算收入44.97亿元，上级补助收入37.16亿元，区本级政府性基金预算收入8.17亿元，完成年度预算的63.8%，同比下降66.3%。文件称，主要是受房地产市场形势变化影响，土地出让收入减少。

由此可见，3年时间，香洲政府性基金预算收入从2020年的50.27亿，降至2023年的8.17亿元，政府性基金预算收入占一般公共预算总收入的比重从高峰期的约40%，缩减至8%，数据变化的背后意味着香洲区已经摆脱了土地财政依赖，但房地产下行，土地出让收入锐减，给地方带来的短期“阵痛”也不容忽视。

除了土地出让收入锐减，给财政带来的直接压力，房地产的下行还联动影响到税收和固定资产投资等。

统计公报显示，2021年，香洲区全年一般公共预算收入41.41亿元，增长24.7%，其中房产税2.49亿元，增长28.3%。2022年，香洲全年一般公共预算收入42.08亿元，扣除留抵退税因素后增长4.6%，其中房产税1.91亿元，下降23.1%。2023年1-6月，香洲区一般公共预算收入22.06亿元，同比减收1.61亿元，下降6.8%，其中土地增值税收入2.53亿元，同比减收1.32亿元，下降34.4%。

再来看固定资产投资。2020年，尽管面临疫情冲击，香洲固定资产投资依旧同比增长20%，达到600.01亿元。从投资领域看，房地产开发投资贡献不小，以25.6%的增幅“领跑”，而同期工业投资增长8.6%。其中，办公楼投资增长107.8%；商业营业用房投资增长115%。全年商品房施工面积1350.78万平方米，增长16%，商品住宅610.16万平方米，增长12.5%，商品房竣工面积110.26万平方米，增长67.7%。房地产对香洲经济的拉动作用由此可见一斑。

但到了2021年至2023年，香洲区固定资产投资急转直下，除2022年回弹至1.9%，2021年和2023年均分别下滑28.8%和19.1%，2023年的降幅在珠海各行政区中也是最大的，房地产投资疲软无疑是其中一个重要因素。统计数据显示，2023年香洲区房地产开发投资下降26.7%，受此拖累，尽管当年该区工业投资增长了13.2%，但全区固定资产投资仍未能走出负区间。

对于香洲区而言，在摆脱土地财政依赖的同时，如何化解当前房地产下行给税收、固定资产投资等带来的不利影响，面对日益加大的财政收支矛盾，如何尽快开辟新的财政收入增长点正变得越来越迫切。作为珠海“老大哥”，香洲区也应该拿出龙头的担当“蹚出一条路”来，为兄弟区和国内其他城市提供样板。

专家支招

不大力发展制造业，主城区这条路会越走越窄

重重挑战之下，香洲区如何缓解收支矛盾，拓展新的财政收入增长点？

“归根结底，香洲必须坚定不移地发展制造业，不大力发展制造业，主城区这条路会越走越窄，尤其是伴随当前房地产下行，继续大批建设住宅楼，搞新城区意义已经不大。”珠海市智能制造联合会执行会长傅俊旭认为，当下，香洲第三产业的比重在全市各区域中最高，GDP也是最高，但财政收入相比兄弟区近年来却落后了，背后很重要的一个原因是，香洲区产业发展尤其是工业滞后了，与之相对的是，珠海有的区虽然主城区建设才刚刚起步，发展时间还不长，但财政收入却不低，原因就是工业扎堆。近两年，协会每年都要出一份珠海“4+3”重点产业转型升级发展研究报告，香洲在相关产业的增量上不明显，相比之下，金湾、斗门每年增量大得多，香洲未来在产业发展方面还要下更大的功夫。

傅俊旭表示，香洲人口多、市政和教育医疗的财政开支大，这是事实，但同时也是优势，一方面这是创造三产收入的重要来源；另一方面，更完善的配套、更丰富的都市生活得以吸引人口大量在香洲聚集，人气旺了，商业就起来了，教育好了，也会带动高端产业发展，如何将财政负担重的民生支出转变为产业发展的优势和基础，用好优势资源，是香洲未来发展的重要着力点。

傅俊旭以低空经济为例称，高新区的低空经济已经走在全市前列，力度很大，相比之下，香洲区其实也有优势，同样可以围绕低空经济做好文章，比如香洲的九洲机场就是一个非常难得的城区低空经济载体，香洲在智能飞行器及其核心部件研发、通感一体低空网络建设、低空观光旅游、城际低空航运等领域都可以有所作为。　　返回搜狐，查看更多

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