文/粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒
2024年上半年，积极的财政政策继续加力提效，但土地出让收入下滑、地方化债严控新增债务以及“三保”压力、多元目标考核引发支出责任膨胀等多方面因素加剧财政紧平衡形势。当前有必要全面分析财政形势，客观认识积极财政政策的落实情况，并为下一步积极应对地方财政运行面临的挑战、进一步发挥财政逆周期调节作用以及中长期推动新一轮财税体制改革做好政策储备。总体上看，当前财政面临紧平衡形势，但财政部门和地方政府仍在积极统筹财政资源、落实结构性减税降费和支持重大国家战略落地，理财为民，理财为公，理财不易，理财前行。困难和挑战年年有，关键取决于应对的方式。从历史看，越是困难形势，越有必要坚定信心、大力改革，实现新的飞跃。
一、当前财政形势：总体紧平衡，税收和土地出让收入负增长，制约支出力度财政收支是反映经济运行情况的“晴雨表”。2024年一季度中国经济实现了开门红，进入4月、5月经济指标出现分化，经济运行既有亮点又有隐忧。从经济动能看，主要是服务业继续恢复、基建投资发力、高端制造持续升级和出口超预期，但房地产投资、销售面积累计同比降幅仍继续扩大。反映到财政上，土地出让收入下滑、减税降费导致宏观税负下降、地方化债严控新增债务、“三保”压力、多元目标考核引发支出责任膨胀等多方面因素导致地方财政紧张。受到名义经济增长相对偏低、房地产市场处于调整转型期等因素影响，税收收入增速偏低；同时受项目储备影响，地方专项债发行进度偏慢，支出增速相对也低。2024年，全国财政收支受到基数效应、经济名义增长低迷、房地产市场下行、地方专项债发行进度偏慢等因素制约。1—5月全国两本预算（一般公共预算和政府性基金预算）收入、支出合计累计同比分别为-4.1%、-2.2%，均慢于名义经济增速。当前地方财政形势面临三个风险点：其一是房地产对经济和财政的拖累明显，多个经济大省财政收入低增长，引起基层“三保”压力加大；其二是财政运行紧平衡，一定程度上制约了积极财政的力度；其三是化债背景下部分地方政府面临还本付息压力，重点化债省份面临经济收缩压力等潜在风险。（一）财政收入：一般公共预算收入承压，税收收入和非税收入“此消彼长”从全国看，一般公共预算收入承压，税收收入与非税收入再现“此消彼长”。2024年，受到去年中小微企业缓税入库抬高基数、结构性减税降费、工业品价格连续负增长等因素影响，1—5月，全国一般公共预算收入同比仅-2.8%。税收收入与经济名义增速高度相关，今年一季度GDP平减指数同比-1.1%，5月PPI同比-1.4%，总需求仍有待复苏，税收收入同比增速（-5.1%）远低于非税收入增速（10.3%）。分税种看，国内增值税、企业所得税、个人所得税收入均同比下降。1—5月房地产相关五大税收收入合计同比由正转负（-0.6%），虽然房产税收入高增长，但土地增值税和契税收入下滑明显。去年8月开始证券交易印花税实施减半增收，导致印花税收入同比跌幅较大（-18.6%）。从地方看，总体上，经济恢复基础不牢以及物价低迷拖累财政收入，9个省份前5个月一般公共预算收入同比负增长，部分经济大省收入增长乏力。分区域看，中西部地区一般公共预算收入同比负增长。2024年1—5月，东北、东部、中部、西部地区地方一般公共预算收入同比分别为5.9%、1.2%、-1.6%、-0.6%。分省份来看，31省份中有9个省份1—5月一般公共预算收入同比下降。经济大省收入增长缓慢，2024年1—5月，河南（-4.1%）、广东（-1.5%）、浙江（-0.2%）三个经济大省一般公共预算收入同比负增长，上海（1.5%）、江苏（1.8%）、福建（2.1%）同比增速不高。结构上，多个省份税收收入负增长，地方财政加快盘活国有资源资产，拉动非税收入增长筹集财政收入。15个已公布1—5月税收收入的省份中，11个税收收入同比负增长，13个省份税收收入同比增速低于非税收入同比增速。煤炭、金属矿石价格下跌，导致中西部资源型省份税收收入下滑较大，青海、山西、内蒙古税收收入同比跌幅超20%。石化、钢铁、建材等工业企业利润承压，叠加房地产市场下行，拖累江西、湖南、河南等中部省份税收收入负增长。面临税收收入下行压力，地方政府更加依赖国有资源资产类非税收入增长。重庆（36.8%）、吉林（35.8%）、江苏（27.2%）、辽宁（27.3%）、山东（20.0%）1—5月非税收入同比增长超20%。除了常见的矿区和场地使用费收入以外，2024年增长较快的主要是市政公共资源有偿使用收入（公共停车场、广告设置权使用收入等）以及行政事业单位非经营性资产出租、出借收入。据江苏省财政厅披露，2024年非税收入八成以上增量源于多渠道盘活国有资源资产形成的收入。土地市场低迷，土地出让收入进一步下行，对地方财政产生压力。当前房地产市场库存去化困难，特别是住宅用地面临“供需交困”。需求端，2024年新一轮去库存政策对商品房销售的提振作用尚需一段时间生效，住宅用地市场热度相对低迷。供给端，“以房定地”要求下，优先化解存量住宅用地，新增供地放缓的城市增多。2024年1—5月，300城土地成交价款同比下降30.5%；而财政部披露的国有土地使用权出让收入同比下降14.0%。受此拖累，1—5月全国政府性基金预算收入16638亿元，同比下降10.8%，仅完成去年预算的23.5%。由于土地成交价款相对于财政入库的土地出让收入有一定的领先意义，预计2024年全国财政土地出让收入约4.6万亿元，全年降幅在20%左右。土地出让收入下行对地方可用财力产生压力，引发显性债务率等债务风险指标上升。政府性基金收入进度数披露不全，在已公布数据的省份中，吉林（-38.7%）、甘肃（-37.6%）、江西（-21.0%）政府性基金收入同比跌幅较大。而根据各地的土地出让成交数据，2024年1—5月27个省份土地出让价款同比负增长，负增长省份数量较去年全年增加4个，15个省份成交土地出让价款同比下降超30%，安徽（-60.7%）、广东(-57.5%)、贵州（-56.7%）、四川（-42.7%）、江苏（-42.6%）跌幅较大。土地市场持续低迷，“土地财政”陷入困境，加剧地方财政紧平衡，而地方债务付息刚性，地方债务风险被动上升。2024年1—5月，地方政府债券付息5227亿元，同比高增14.7%；地方政府债券付息占地方一般公共预算支出和政府性基金支出之和的4.3%，高于去年同期的3.6%。（二）财政支出：受去年增发国债资金的带动保持一定强度，但地方支出增速受限从全国看，受去年增发国债资金带动保持一定强度，结构上有保有压，保民生和稳基建仍是重点领域。分级次看，尽管全国财政收入承压，但受增发国债资金推动，全国财政支出仍保持一定力度。1—5月全国、中央、地方财政一般公共预算支出分别增长3.4%、10.2%、2.4%，中央财政支出力度强于地方支出。分科目看，财政紧平衡下落实有保有压，社保与就业支出同比（4.5%），高于支出总体增速，财政支出积极保就业保民生；基建方面，受到去年增发的1万亿国债资金到位影响，农林水（12.0%）、城乡社区支出（9.5%）同比增速较快，有力支持了相应的基建投资支出。此外，债务付息支出增长较快（7.3%），去年增发国债利息全部由中央财政支出，不增加地方负担。从地方看，地方财政支出有待发力，中东部地区 