拓宽渠道，提高财政支农效能

转自：中华工商时报

    2025年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》正式发布后，农业农村部随即印发《落实中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴工作部署的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确提出要拓宽多元化投入渠道，“提高财政支农效能”。

    截至2月中旬，在已公布2024年预算执行情况和2025年预算草案报告的26个省、自治区、直辖市中，有14个省份研判今年财政收支继续保持“紧平衡”状态。这无疑为财政支农带来严峻挑战。借力市场工具，撬动财政资金倍增效应，做到“少花钱，多办事，办好事”，是破解财政收支“紧平衡”约束，提高财政支农效能的必要之举。

    财政部门作为公共财政资源的管理者，由于缺乏传统的商业底线——利润，不可能通过市场机制自我演化出“内生”绩效管理机制，难以将投入目标的有限资源做到最大化。而借力市场工具，搭上经营主体的便车，便可较好地修弥绩效管理机制缺失短板。这也即是部分公共领域实行“市场化”改革的原因之所在。因为经营主体与“商业底线”压力机制须臾不可分离，“内生”绩效管理机制是应对压力机制的适应性选择。

    财政部门缺失内生绩效管理机制的现实映射，就是财政支出规模与其支出效能之间缺乏激励相容机制。具体表现为，财政支出过于注重付出了多少钱、帮助了多少人（或完成了多少项目），而对其是否属于应该帮助的人（或项目）以及帮助的效果如何关注不够。通过适当的“倒逼”机制（绩效评价、跟踪问效等）固然可以起到一时的改进作用，但不可能从根本上解决激励相容问题。若让财政工具与市场工具连锁联动起来，上述状况将大为改观。

    从来自实践中的经典案例和应用场景看，保险工具虽不一定是财政工具唯一使用的市场工具，但一定是使用最多、效果最好的市场工具。在财政支农领域，通过财政与保险“联姻”，最大程度提高财政支出效能的案例较多，典型代表如“保险+财政”信贷协同支持模式、农业保险政策和大病保险机制。

    《实施意见》指出，鼓励发展“农业保险+信贷”服务。“保险+财政”信贷协同支持模式作为财政与保险“联姻”的一大创举，是发展“农业保险+信贷”服务的最重要的实践路径和形式。由于农业的弱质性、经营的高风险性，以及可抵（质）押品的匮乏性等，运用“保险+财政”信贷协同支持模式，可有效破解普惠支农支小贷款供给不足难题。实践中，基于该模式框架的应用案例较多，典型代表如宁波的“小贷险”联动机制。该机制下，银行与保险按3：7分摊贷款风险，保险超额赔付部分由财政风险基金补偿，财政资金效能放大近300倍。

    在“三农”领域，“暗礁险滩”太多，除了“望天收”（气象灾害等自然风险），还深受市场价格波动影响，而这恰恰正是专司风险管理职能的保险工具的优长之所在。国家推进实施的农业保险政策，就是财政与保险“联姻”的又一创举。目前，对于中西部和东北地区农业保险保费补贴，在省级财政平均补贴比例不低于25%的基础上，中央财政补贴45%，加上市级等其他配套财政补贴，农户实际保费支出不足20%。农业保险政策的意义远不止于由财政直接补贴“黄箱”政策，转变为间接保险保费补贴“绿箱”政策，更为重要的是，通过该政策还能够放大财政资金效能。2024年，中央财政拨付农业保险保费补贴资金547亿元，为1.47亿户次农户提供风险保障超5万亿元，财政资金效能被放大91倍。

    引入大病保险机制，也是财政与保险“联姻”的一大创举。“因病返贫”是农村返贫的第一大成因，占比高达70%以上。可以说，破解了“因病返贫”难题，就等于“巩固拓展脱贫攻坚成果”完成了一大半。引入大病保险机制，通过财政保“增量”或保险事件触发后采用财政直补或差补等创新方式，将其由商业性机制转化为政策性机制，可有效破解“因病返贫”难题。

    （作者系民建湖南省财政与金融委员会委员）