焦点丨调整优化财政关系引导全国统一大市场形成

■中国经济时报记者 刘慧

中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》自2022年4月实施以来已经一年多时间，取得了初步成效。而财税政策作为宏观经济运行的制度保障，对于促进加快建设全国统一大市场、推动高质量发展具有重要意义。

接受中国经济时报记者采访的专家表示，建设全国统一大市场并不意味着政府要出台政策对市场进行干预，相反，是要通过对现有的税收治理体系进行调整，清理和规范优惠政策，引导全国统一大市场的形成。与此同时，还要破除地方保护、消除市场壁垒，加快调整优化财政关系，在分税制的原则框架内，建立健全省以下财政体制调整机制。

规范税收优惠政策 有序推进税收立法

当前，存在一些妨碍全国统一大市场建设的问题，比如有的地方要求企业必须在本地设立公司，这样税基才能和本地财政收入连接起来；有的地方招商政策“超常规”，加大了财政负担。财税政策如何调整是社会各界关注的问题，专家呼吁，建设市场基础制度规则统一的市场。

图片来源：新华社

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬对中国经济时报记者表示，市场基础制度规则统一包括税收法律法规，在全国范围内应该是统一的、公平的、无差别的。无论是哪一级政府的税收优惠，都在一定程度上影响税收的全国一致性和中性。因此，在建设全国统一大市场的过程中，要对形形色色的税收优惠政策进行清理、合并和规范，具有普遍性质且合理的税收优惠，可以考虑从暂时性的税收优惠政策逐步上升到长期的制度性规定，对那些不合理、有选择性区别对待的税收优惠政策则要考虑取消。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟对中国经济时报记者表示，建设全国统一大市场并不意味着政府要出台政策对市场进行干预，相反，是要通过对现有的税收治理体系进行调整，引导全国统一大市场的形成。现阶段，国内税收制度在几个方面会对全国统一大市场的形成产生不利影响。首先，区域性税收政策会在全国范围内产生税收洼地效应，使得企业涌入税率更低的地区进行经营，在不同地区之间产生不公平的竞争环境，因此，不利于全国统一大市场的形成。

其次，税收的分享模式。我国现阶段的税种可分为地方税、中央税、共享税三大类。对于地方政府来说，做大地方税与共享税都能增加本地区的税收收入。因此，各地方政府为了增加本地区的财力，可能会通过“税收返还”等方式，到其他地区“招商引资”，因此，增加了各地区之间的无序竞争。

再次，是虚拟经济带来的区域间税收分享问题。随着数字经济飞速发展，电子商务等所带来的“销售极化、消费均化”使得税负跨区转移问题更加突出。由于我国增值税主要是在生产地纳税，因此，各地方政府为了自身利益，可能会产生地方保护主义的倾向，不利于全国统一大市场的形成。

鉴于此，田志伟提出了四项措施以推进改革。

第一，落实税收法定原则，维护全国大市场的统一，应有序推进税收立法，将税收暂行条例提升为税收法律，以彰显税收的法定性、权威性；应规范税收政策，逐步将短期税收政策激励提升为长期税收制度保障，更好维护纳税人权益。

第二，完善税收优惠政策。我国现行税收政策体系中设计了诸多税收优惠政策，包括产业税收优惠政策、地区税收优惠政策、规模税收优惠政策。随着经济发展和时代的变化，一些短期性、暂时性的税收优惠政策须及时退出，清理包括税收返还、财政补贴在内的地方性税收优惠政策，有利于破除全国统一大市场建设的地方保护和区域壁垒。

第三，规范税收执法。健全税务内控机制，规范税收征管流程，完善纳税人自主纳税办法，确立规范统一的管理标准，推进税收征管公平。依托科技力量，利用大数据平台，以数字化、智能化方式提高税收执法效力，有效提升税收执法管理现代化水平。

第四，探索消费地原则。探索增值税分享由生产地原则向消费地原则转变机制和路径。可以考虑建立一个基于地区消费金额、人口数量等的转移支付机制，逐步提升市场一体化程度。

调整优化财政关系 规范省以下财政管理

加快建设全国统一大市场涉及政府与市场关系的厘清、中央和地方关系的调整。日前召开的国务院常务会议对加快推进全国统一大市场建设进行了再动员、再部署，要对地方保护和市场分割问题开展专项治理，在深化改革上下更大功夫。

中央财经大学财政税务学院教授、北京大数据协会财税大数据专委会会长蔡昌对中国经济时报记者表示，我国发展必须遵循“有效市场、有为政府”原则，更好发挥政府作用，切实转变政府职能，破除地方保护、消除市场壁垒，加快调整优化财政关系，这是建设全国统一大市场的基本要求。

蔡昌表示，推动全国统一大市场形成，进而建设统一开放、竞争有序的市场体系，就要在分税制的原则框架内，遵循健全政府间财政关系的基本原则，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。只有理顺政府间财政关系，合理划分事权与支出责任，才能减少财政收支矛盾，防止人为市场分割和垄断，实现基本公共服务均等化。

冯俏彬也表示，建设全国统一大市场将牵涉现行财税体制调整，在市场基础设施建设、交易规则制定、市场监管与执法等方面，均涉及到中央和地方事权的调整以及财政体制改革。比较复杂，需要通盘考虑。

蔡昌认为，明确政府间财政事权与支出责任，是优化基层治理的重要制度安排，也是推进我国财政体制改革和充分发挥地方政府职能的内在需要。应发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善社会主义市场经济体制，维护公平竞争环境，发挥各级政府的调控职能，在厘清职能范围的基础上不断提升财政治理能力，建设现代财政制度，为实现国家治理体系与治理能力现代化奠定财政制度基础。为此，需要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成中央与地方事权和支出责任划分的清晰框架，同时妥善制定和推行省以下事权与支出责任划分的改革方案和配套措施。实现事权与支出责任相匹配，就要保证基层政府有稳定收入来源，规范转移支付制度，从根本上解决财力分布不均衡问题，为全国统一大市场建设创造公平财政关系和竞争环境，也为我国财政体制改革奠定微观基础与底层逻辑支撑。

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