提升“生态银行”效能重在机制创新

党的二十大明确提出“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。2019年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确提出“探索生态产品价值实现机制”。解锁生态产品价值转化通道，带动广大农村地区发挥生态优势就地就近致富、形成良性发展机制，缩小城乡发展差距，是实现共同富裕必须回答的问题。“生态银行”是生态产品价值实现机制的有益探索，其借鉴了商业银行“分散化输入、集中式输出”的模式，对碎片化生态资源的集中收储和规模整治，转换成优质资产包，并引入投资企业及运营管理企业，从而将资源转变成资产、资产转变成资本。纵观各地情况，“生态银行”机制还不完善，亟需进行创新。

“生态银行”机制目前存在的问题。为探索生态产品价值实现机制，近年来，全国一些地方积极探索试点“生态银行”，初步建立了“生态银行”机制，形成了一系列经验和做法，但也存在一些共性问题。

问题一：市场化运作不足。推动资源变资产变资本必须将有为政府和有效市场有机结合。既要发挥政府职能，通过集中流转，将分散在个人手中的零散生态资源聚合起来；又要发挥市场职能，通过市场交易和生态资源产业化经营，实现生态资源的经济价值。目前，一定程度上存在政府热市场冷的情况，政府积极推动，但企业及社会各界响应度和参与度不足，市场化的资源定价、交易机制不完善。

问题二：难以科学定价。生态产品特别是公共产品属性较强的生态产品难以科学定价，阻碍了生态资源变资产变资本。尽管我国生态产品价值核算探索取得了一定进展，但科学性的估值和标准化的定价不足，资源变现缺少依据。后端交易大多未能进行充分竞价，仍然是买方市场，不能充分反映生态资源的价值；以现金或股权作价的过程，公开程序也履行不到位，未将交易价格按科学程序进行公示、听证等；交易价格未能充分体现生态资源的外溢价值，把资源当作单一要素，没有将资源所处的山水林田湖草沙生态系统进行整体综合定价。

问题三：对“生态银行”理解不准确。有些地方对“生态银行”的内涵和操作流程把握不准，理解上的偏差导致落实上的偏离。例如，有的把具体项目等同于“生态银行”，或者把具体产品作为经营对象，“生态银行”的经营对象是生态资源的所有者权益；有的搞错了“生态银行”在资源开发和产业发展中的服务阶段，“生态银行”的工作重点是把生态资源资产组织好输送到绿色产业，而不是做社会服务或者具体产品的营销；有的把金融运作或产业项目导入等同于“生态银行”的全部内容；有的简单转交任务，大范围部署镇村试点。

问题四：信息披露通道不畅通。项目招商难是普遍问题，究其原因是缺乏有效的信息披露渠道，造成招商效率低、成本高。市场化渠道缺乏，各地与专业的项目策划咨询机构、大型产权交易平台合作不密切，利用专业力量、专业平台开展项目资产包推介的力度还不够，缺乏规范统一的披露平台。

现行“生态银行”机制创新路径。鉴于以上四个问题一定程度上降低了“生态银行”的运行效率，弱化了其功能，亟需进行机制创新。

为规模化经营创造条件。一要扩充资源规模。进一步加大资源收储整合的力度，可以深化林业股份合作制改革及实施国家储备林质量提升工程为主轴，大力推进林权流转，鼓励通过摘牌方式，收储各类生态资源。二要完善定价方法。完善各类资源及生态产品价值核算办法，统筹考量资源所处系统、项目业态、投资效益等因素，评估区域资源整体价值，探索其整体资本化。三要创新合作方式。推广应用“村民+合作社+公司”模式，建立健全资源从村民到合作社“一级流转”和合作社再到公司的“二级流转”机制，从而建立共建共享机制。

培养壮大运营主体。按照市场化运作目标，不断提升“生态银行”平台公司的运作水平。一方面，明确培育重点。培育发展平台公司、农村合作社和村集体经济组织，发展壮大生态公司、资源类投资集团等经营企业。另一方面，探索建设交易平台。推动农村产权交易平台建设，鼓励和支持各级政府探索搭建资源产权交易平台，探索完善交易流程和交易办法，推动自然资源资产市场化交易。

推动资源多元化增值。探索拓展资源的综合提升途径，提升资源开发赋值。一是完善基础设施配套。整合涉农和自然资源管理、开发、保护、补偿等资金投向，加大绿地漫道和沟渠路坝建设、河道整治、自然景观塑造等投入，提高资源的开发价值。二是提升资源质量。加大资源管护水平，提高资源开发等级，加快推进储备林质量精准提升以及高标准农田、流域治理等项目建设。三是强化科研创新。运用“揭榜挂帅”方式，研发一批新产品，例如林木及花卉新种苗、特色水果等新型农产品。四是注重品牌营销。围绕当地的特色资源，例如独特山水景观、特色农产品等，塑造区域品牌，加强推广宣传。

完善资源开发信用链。借助资源储量搭建“信用池”，推动资本进入生态资源保护开发领域。一要创新融资担保机制。允许各级平台公司用生态资源包作为担保标的物，探索建立新型融资担保机制，吸引金融信贷资金注入资源产业化。二要推动企业上市。鼓励和帮扶规模大、效益好、资产优良的平台公司和投资企业上市，培育一批上市后备企业，壮大企业队伍。三要加大产业基金运作力度。发挥政府资金杠杆效应，吸引社会资本进入，重点组建乡村振兴基金、“两山”转化基金、旅游及绿色产业基金等，做好基金的“募、管、投、退”工作，扶持生态资源产业化。四要创新金融模式。引入债券、保险等金融工具，探索设立森林保险及绿色债券、特色农业保险等，为企业提供金融服务。

推动自然资源价值变现。通过产业和项目导入，促进生态价值高效转化为经济价值。一方面，提高项目策划水平。发挥资源特色优势，精心策划一批优势资源密集型的项目，并保持其整体性和延续性。另一方面，加强产业招商。深化与全国和区域性资源股权及产权交易机构合作，常态化组织推广活动，定期举办“生态银行”招商推介会。

探索推动制度创新。鼓励有条件地区在资源产权制度、交易制度、开发利用管制规则等方面进行有益探索，例如实施自然资源的三权分置，自然资源的占补平衡制度、流域水权交易制度、存量碳汇交易制度、生态资源资产融资抵押质押制度等，最大程度破除自然资源交易的制度性障碍。